Analiza Izvješća Predsjednika Vrhovnog suda i stanja stečajnih predmeta za 2023.

1. Okvir za raspravu

Statistički podaci za potrebe ovog rada su, zapravo, numerički pokazatelji opsega rada sudova u području stečajnih predmeta u razdoblju od jedne godine, a koji su dobiveni na osnovu službenih podataka Vrhovnog suda RH. Ipak, mora se priznati da statistički podatci, koji su sada dostupni, prikazuju obično samo pola istine - otkrivaju broj i vrstu podnesaka, ali ne govore ništa o neuspjehu pregovora o spašavanju, utjecaju insolventnosti na treće osobe ili pojedinih zajednica ili dugoročan uspjeh ili neuspjeh stečajnih, predstečajnih ili potrošačko stečajnih planova. Štoviše, statistika ne otkriva najvažnije: kako sklopljene predstečajne nagodbe, stečajni planovi, potrošačko-stečajni planovi funkcioniraju u praksi, vrlo konkretno, je li dužnik uredno ispunjavao preuzete obveze prema vjerovnicima te je li, ako preuzete obveze ne izvršava, nad njim pokrenut stečajni ili ovršni postupak kao krajnja mjera u kojoj više nema šanse za novi početak. Dakle, doktrinarne rasprave naznačuju kako definiranje metodološkog okvira za monitoring, odnosno mjerenje rada pravosuđa nije jednostavan zadatak. Prvi izazov u tom smislu jeste izazov utvrđivanja koncepta i vrijednosti koja se mjeri. Postoji nekoliko ključnih koncepata koji su predmet mjerenja u različitim metodološkim pristupima, ali se čini da dominiraju učinkovitost, efektivnost i kvaliteta. Za napomenuti je kako sličnu širu sliku, ali koja je u cijelosti fokusirana na pravosuđe, nudi EU Justice Scoreboard.¹ Premda je usmjeren na djelovanje sudova u građanskom, trgovačkom i upravnom području, ovaj sistem nudi koristan okvir za sagledavanje učinkovitosti pravosuđa.

2. Prikaz numeričkih/kvantitativnih podataka

Dinamika statistike stečajeva u RH nije dovoljno istražena, što zbog strukturalnih nestabilnosti, što zbog čestih reformi stečajnog sustava kojima je želja da se stečajni postupak što brže dovrši, pa se fenomenu insolventnosti nije pristupalo sustavno i nisu provedena ozbiljna istraživanja o razlozima koji sprječavaju brzo završavanje stečajnih postupaka, već su samo revidirani propisi za koje se trenutačno mislilo da će brzo dovesti do nekih rezultata. To je rezultiralo činjenicom da je u RH još uvijek nemoguće vezati brojnost stečajeva uz bilo koje ekonomske varijable te da se analiza statistike stečajeva svodi na jednostavniji oblik promatranja učestalosti stečajeva. Stoga ova statistika, premda oskudna, daje samo osnovni uvid u dinamiku postupaka stečajeva potrošača i korporativnih stečajeva u RH za razdoblje 2023. Cilj je utvrditi jesu li brojčani pokazatelji ostvarili ciljeve definirane zakonskim i strateškim aktima.²

2.1. Numerički/kvantitativni podaci postupaka potrošačkog stečaja i komentar

Donošenjem novog Zakona o stečaju potrošača 2015. (NN, 100/15., 67/18. i 36/22., dalje: ZSP) u hrvatski pravni poredak uvedena je mogućnost provedbe stečaja nad imovinom svih fizičkih osoba. Nadležnost za provođenje postupka stečaja potrošača povjerena je općinskim sudovima, dok po žalbi protiv prvostupanjskih odluka odlučuju određeni županijski sudovi. Stupanjem na snagu odredaba Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o stečaju potrošača 1. 1. 2019. sudovi su primili izrazito veliki broj predmeta isključivo jednostavnog postupka stečaja potrošača. Nakon toga sudovi su nastavili zaprimati predmete smanjenom dinamikom, što se nastavilo. Najmanji udio u ukupnom broju primljenih predmeta na općinskim sudovima odnosi se na predmete redovnog postupka stečaja potrošača. Analizirajući postupak potrošačkog stečaja zaključuje se da je jedan od većih nedostataka ZSP-a i činjenica da je postupak stavljen u stvarnu nadležnost općinskih, a ne trgovačkih sudova, koji tradicionalno vode ovu vrstu postupaka, pa je pitanje hoće li sudovi koji nisu specijalizirani za ovu vrstu predmeta biti ih u stanju adekvatno i provoditi. Naime, objektivna potreba za specijalizacijom sudova nije nikakav hir, već nužan rezultat zahtjeva za učinkovitom stečajnopravnom sudskom zaštitom, a činjenica da općinski sudovi nisu upoznati sa složenom stečajnom problematikom dovodi u pitanje mogućnost adekvatnog provođenja postupka stečaja potrošača. Međutim, iako postoji više stotina tisuća blokiranih građana, judikatura ukazuje na skroman broj redovnih potrošačko-stečajnih postupaka za sada u Hrvatskoj, što donekle podsjeća na anti-commons problem, tj. problem koji se ne ogleda u utrci vjerovnika ili dužnika za otpust dugova, već u njihovoj pasivnosti. Stoga iako je ZSP dao postupak s jasnim rokovima i pravnim posljedicama, dovoljno jasan da dužniku i vjerovniku omogući da sami kreiraju rješenje svoga problema, omogućujući efikasniji mehanizam sklapanja plana te osiguravajući usklađivanje s međunarodnim standardima, rezultat je izostao. Ipak učinci ZSP-a na ubrzanje postupka bit će ograničeni ako se ne poboljšaju postojeći institucionalni kapaciteti. Stoga, svjesni ograničenja ciljeva ZSP-a kao i samog ZSP-a, u kojoj mjeri će se oni i ostvariti ovisit će od brojnih čimbenika, primjerice, reforme poticaja osobama da budu voljne biti povjerenicima jer veličina nagrada u slučajevima stečaja potrošača djeluje destimulirajuće na profesiju povjerenika.

2.2. Numerički/kvantitativni podaci korporativnog stečaja i komentar

Trgovački sudovi kao sudovi prvog stupnja provode i predstečajne i stečajne postupke. Analiza predmeta trgovačkih sudova po njihovim vrstama pokazuje kako se najveći dio u ukupnom broju primljenih predmeta odnosi i na stečajne predmete.³

Što se tiče predmeta predstečajne nagodbe, koji se odnose na predstečajne nagodbe pokrenute po ranije važećem SZ-u, indikator pokazuje 0 predmeta. Ministarstvo financija i institucije javne vlasti (FINA kao pravna osoba s javnim ovlastima, upravni sud, trgovački sud) imali su parcijalne nadležnosti u svezi s predstečajnom nagodbom, pa posljedično nije postojao niti je uspostavljen jedinstven sustav praćenja stanja predstečajnih predmeta ni povezanih statistika koje bi poslužilo kao polazna točka za ocjenu primijenjenih politika i adekvatno formuliranje novih.

Ipak stopa rješavanja preko 100 % se bilježi kod stečajnih predmeta, što znači da se rješava više predmeta nego što se zaprimi novih. Kako za neriješene predmete tako i za riješene predmete, jedan od najbitnijih pokazatelja predstavlja trajanje riješenih predmeta. Pri tomu, indikator DT (pokazatelj vremena rješavanja predmeta) ukazuje kako je trgovačkim sudovima najviše dana potrebno za rješavanje stečajnih predmeta, za koje je potrebno prosječno 266 dana. U odnosu na prethodnu godinu bilježi se smanjenje vremena potrebnog za rješavanje stečajnih predmeta. Nadalje, jedan od bitnih parametara u analizi je i broj sudaca koji rade na stečajnim predmetima. Generalno, nije vidljivo je li došlo i do povećanja ili smanjenja broja sudaca koji su radili na predmetima stečaja jer bi onda ako se promatra prosječan broj riješenih predmeta po sudcu statistika bila drugačija.

Riješiti spor kroz mirenje u izravnoj je funkciji temeljnih ciljeva stečajnog postupka: 1.) maksimalnog stupnja namirenja stečajnih vjerovnika, 2.) minimalnih troškova te 3.) kratkog trajanja (čl. 262. SZ-a). Ipak simbolični, pa skoro nikakvi, pokazatelji rezultata dovršenja mirenjem u stečaju, pokazuju da postupak mirenja nije stekao popularnost koja se očekivala njegovim uvođenjem.

Za naglasiti je da se metodologija na kojoj je ovo istraživanje zasnovano bavi neposredno i zakonskim okvirom te njegovom usklađenošću s međunarodnim standardima i najboljim praksama. Mišljenja smo kako su rješenja koja nudi SZ suvremena i demonstriraju tendenciju uvođenja tržišne logike u razrješavanju dužničko-vjerovničkih odnosa u postupak stečaja. Primjerice, Direktiva o restrukturiranju i nesolventnosti⁴ čije su se odredbe implementiralene donose „revolucionarna“ rješenja, poglavito u pogledu preventivnog restrukturiranja, s obzirom na to da su hrvatska pravila o predstečajnom postupku u bit­nome na tragu rješenja sadržanih u Direktivi.

Nadalje, Izvješće Predsjednika Vrhovnog suda o stanju sudbene vlasti i stanju stečajnih predmeta, iako ne pokazuje kakvi su rezultati zaključenih stečajnih postupaka, ne identificira probleme odnosno ne predlaže preporuke koje bi trebale biti bitne za ispunjenje ciljeva stečajnog postupka. Pa tako:

a. potrebno je nagrade stečajnim upraviteljima (dalje: SU) dodatno urediti Uredbom o nagradama.⁵ Naime, jedno od osnovnih pitanja u stečaju je - kako dizajnirati sustav naknada i nagrada koji bi pružio odgovarajući poticaj SU-ovima? Sustav nagrađivanja mora biti predvidljiv, pošten i ohrabrujući, ali i fleksibilan, kako bi bio primjenjiv u vrlo različitim okolnostima - u slučaju stečajne likvidacije ili reorganizacije, u slučaju pravnih osoba različitih veličina, ali i u specifičnim okolnostima, exempli gratia pri promjeni SU-a. U suprotnom, rizik od neadekvatnog zalaganja SU-a, a time i "skupi i spori" postupci, se povećavaju. Pravilno razmatranje pitanja primjerenih nagrada i naknada ovisi od konteksta u kojem se vodi stečajni postupak. Dakle, tijekom analize sustava naknada i poticaja, bilo bi pogrešno ne uzeti u obzira specifične okolnosti, uključujući broj i kvalitetu SU-ova, način imenovanja, odnos stečajnih sudaca i SU-a, naslijeđene slučajeve prethodnog stečajnog sustava, strukturu trgovačkih društva, očekivanu prosječnu stečajnu masu, zastupljenost postupaka reorganizacije u odnosu na stečajnu likvidaciju et seq. Poredbena iskustva ukazuju kako je sustav kompenzacije i nagrade tijesno povezan s položajem vjerovnika u izboru SU-a. Načelno, sustavi kompenzacije i nagrade mogu biti: prepušteni dogovoru vjerovnika i SU (bargain based); propisani skalom uvažavajući neke dodatne kriterije poput vremena ili kompleksnosti slučaja (regulation based) te zasnovani na obračunu provedenog vremena na slučaju - prema datoj satnici / dnevnici (cost or time-sheet based).U načelu, doktrina naznačuje kako većina sustava omogućava vjerovnicima da sami prepoznaju interes i motiviraju SU-a, jer je, u krajnjoj liniji, riječ o njihovom novcu. Pristup koji omogućuje sučeljavanje ponude i potražnje, tj. SU-a s jedne i tijela vjerovnika s druge strane, doveo bi do tržišnog formiranja cijene rada SU-a. Uspješnost primjene ovog sustava ovisi o nekoliko čimbenika, prije svega o tome tko vrši izbor SU-a i o mogućnosti sprovođenja adekvatnog nadzora. Mogući problemi javljaju se u slučaju stečaja male i srednje vrijednosti ili kada stečajni vjerovnici imaju suprotstavljene interese. Stoga se i u razvijenim stečajnim sistemima javlja potreba za preciznijim određenjem pravila na temelju kojih se zaključuje veličina nagrade i način na koji se obračunava naknada. Očekivana nagrada i naknada u slučaju primijenjene skale može se promatrati i kao rezervni kriterij cijena SU-a, kojom se stavlja u relativno bolji pregovarački položaj. Većina zemalja, kako onih s precedentnim pravom, tako i zemalja s civilnim pravom, koristi kombinaciju navedenih sustava, pri čemu su zemlje precedentnog prava te u kojima se nagrada i naknada formiraju pregovorima vjerovnika i SU-a, uz mogućnost korištenja skala, dok se u zemljama civilnog prava prvenstveno koristi model propisanih ljestvica. Problem u praksi predstavlja to što se vjerovnici često ponašaju nezainteresirano ili pasivno tijekom stečajnog postupka i ne žele preuzeti aktivnu ulogu u cilju osiguranja što većeg stupnja zaštite svojih interesa, prepuštajući SU-u da „nosi posao” uslijed čega su oni praktično prepušteni sposobnostima SU-a, imajući u vidu da stečajni sudac nema mogućnosti voditi cijeli postupak, dok istovremeno daleko češće pišu predstavke i prigovore na rad što suda, što SU-a.

c. trajanje elektroničke javne dražbe odnosno nadmetanje pred FINA-om potrebno je skratiti i dodatno transparentno urediti. Zagovarani pristup javnosti dražbi je nešto što će svakako doprinijeti transparentnosti prodaje, no iako se uvođenje novih tehnologija u svakom slučaju treba ocijeniti pozitivnim, pitanje je nije li se moglo to isto ostvariti i kod sudova? To tim više što se danas u medijima prodaja nekretnina u stečaju prikazuje u negativnom svjetlu, pa bi upravo radi toga strankama trebalo osigurati mogućnost da svoja prava ostvaruju pred sudom, u okviru sudskog postupka.

d. bez ulaženja u detalje, Izvješće se u skromnim aspektima bavi i načinom na koji se upravlja sektorom pravosuđa kao cjelinom, u smislu toga tko odlučuje o njegovoj strukturi, na koji način se reguliraju djelatnosti i osiguravanja neophodnih resursa kao što su financijska sredstva i kadrovski resursi. U tom kontekstu se predlaže vođenje stečajnih te ostalih insolvencijskih postupaka / predstečaj na trgovačkim sudovima / staviti u veće sudske dvorane opremljene audiovizuelnom opremom. Uz vrlo rijetke izuzetke, razina financiranja sudova je nedovoljna i predstavlja značajnu prepreku efikasnosti sudstva tako da iz sadašnje perspektive još uvijek nisu u potpunosti naznačene odnosno analizirane financijske implikacije. Naime, anegdotski dokazi ukazuju da su još uvijek neki sudovi relativno dobro opskrbljeni u smislu financijskih resursa, dok ima drugih dijelova zemlje u kojima se sudovi nalaze u pogubnom materijalnom položaju, što je zanimljivo jer je financiranje centralizirano, a to znači se ne bi moglo ovakvo nešto dogoditi, jer centralizirani pristup financiranju znači da bi se rizici pružanja neadekvatnih usluga podjednako trebali distribuirati na sve primatelje financijskih sredstava.

e. trgovačkim društvima kod kojih egzistiraju stečajni ili predstečajni razlozi onemogućiti pripajanje iz razloga što se na taj način izbjegava pokretanje stečajnih ili predstečajnih postupaka. U suvremenim demokratskim državama poduzetnička i tržišna sloboda, odnosno tržište, tržišno gospodarstvo i tržišno natjecanje, smatra se temeljem gospodarskog ustroja, ali i kao ljudsko pravo i temeljna sloboda koji uživaju ustavnopravnu zaštitu. Međutim, država se ne može u potpunosti temeljiti na načelu laissez-faire, već takvo određenje države zahtijeva, pored jamstava slobode poduzetništva, nužnost državne intervencije. U tom se smislu može postaviti i pitanje - je li primjena mjere ograničavanja poduzetničke i tržišne slobode kroz onemogućavanje pripajanja u trgovačkim društvima kod kojih egzistiraju stečajni ili predstečajni razlozi moguće i dopušteno? Naime, pravno slično, ali ne i identično, rješenje postoji u domeni poreznog prava. Izmjenama i dopunama Općeg poreznog zakona iz 2012. (NN, 78/12.) hrvatski zakonodavac donio je mjeru koju je nazvao “zlouporabom prava” kako bi se zaustavila vrlo raširena praksa koja se sastojala u osnivanju novih trgovačkih društava s ciljem prenošenja poslovanja ili dobiti na novo društvo, nakon što se prethodno prezadužilo. Pod zaštitom zasebne pravne osobnosti trgovačkog društva, članovi društva kapitala bili su slobodni nastaviti svoje poslovanje, nakon što bi prethodno društvo prezadužili i bez opasnosti da bi njihova osobna odgovornosti bila dovedena u pitanje. Stoga je predmetnu mjeru ograničavanja poduzetničke i tržišne slobode potrebno sagledati i detaljno analizirati u odnosu na pravno načelo razmjernosti koje nalaže da slobode i prava mogu biti ograničene samo u mjeri koja je potrebna za dostizanje cilja koji se želi postići tim ograničenjem. Također navedeno treba analizirati i s aspekta nepovredivost vlasništva, odnosno prava na mirno uživanje imovine, koje predstavlja temeljnu ustavnu garanciju koja osigurava obavljanje gospodarske (poduzetničke) djelatnosti.

Nadalje, kako numerički indikatori ne daju kompletnu sliku o stečajnoj problematici, autor je uključio i kvalitativne pokazatelje, koji su dobiveni analizom sadržaja pravomoćnih presuda. Analiza presuda je ukazala na konzistentnost i nedvosmislenost argumentacije, pa analizirani uzorak predmeta sugerira visoku kvalitetu sadržajnih aspekata presuda.

3. Umjesto zaključka

Nakon više desetljeća intenzivne reforme pravosudnog sistema, RH se i dalje suočava sa značajnim izazovima u uspostavljanju funkcionalnog pravosudno-stečajnog pravnog sustava. Mišljenja smo kako je to rezultat činjenice da u stečajnom postupku egzistira sukob dva načela. Jedno je da se postupak provede u što kraćem vremenu i drugo da se vjerovnici namire u što većem postotku. Međutim, ta dva cilja međusobno se isključuju iz razloga što se prijedlozi za otvaranje stečajnih postupaka podnose, u pravilu, nakon kulminacije loših poslovnih odluka, složenih dužničko-vjerovničkih odnosa, nastupjelih zastara potraživanja, rasipanja vrijednosti pred stečaj pa i nerijetko raznih poslovnih malverzacija i sl. Navedeni problemi stvaraju začarani krug u kojem je vrlo teško odrediti prioritete neophodnih reformi. U konačnici niti ovo Izvješće ne pokazuje sveobuhvatnu sliku stanja jer nije razvidno koliki je broj stečajnih postupka okončan zbog nedostatne stečajne mase odnosno bez podijele imovine vjerovnicima, nije vidljiva niti struktura vjerovnika, odnosno tko su najveći i najčešći vjerovnici, privatni sektor, javni sektor ili radnici. Nadalje nije vidljivo pokreću li se stečajni postupci u zakonskim rokovima et seq. Iako bi brojne reforme bile i bitne i hitne, među njima ima onih kojima treba dati prednost samim tim što mogu pomoći u stvaranju okruženja za zahtjevnije strukturne reforme. To, zapravo, podrazumijeva reviziju kako „stečajne politike“ tako i odnosa politike prema stečaju, u smislu rješavanja ključnih problema pravosuđa.

izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul

doc. dr. sc Jakob Nakić